El modelo de financiación de la Educación Superior en Colombia y su impacto en términos de Autonomía y Calidad
Éste texto surge con el propósito de explicar de manera corta, precisa, pero detallada la situación financiera que hoy atraviesan las Universidades Públicas y en particular la Universidad Nacional.
Sergio Fernández
Representante Estudiantil ante el Consejo Académico por Pregrado. Universidad Nacional de Colombia
Un problema Estructural
Éste texto pretende brindar una explicación corta pero detallada de la problemática de la UN en términos financieros, explicar por qué temas como el TLC con Estados Unidos implican una condena a muerte para las Universidades Públicas, por qué la reforma a la Ley 30 continúa en la línea de profundizar la desfinanciación de las Universidades Públicas, el propósito no es otro que el de brindar a cada estudiante de la UN y de las Universidades Públicas y Privadas, elementos rigurosos y críticos para abordar el debate en torno a la Financiación de la educación Superior, a la autonomía y en ultimas, en torno al papel de la Educación Superior en Colombia.
1. El acceso a la educación superior. El debate sobre la financiación.
“Cada Parte otorgará a los proveedores de servicios de la otra Parte un trato no menos favorable que el que otorgue, en circunstancias similares, a sus proveedores de servicios”[1], así reza en uno de sus artículos el TLC con los Estados Unidos, que aunado al carácter de servicio que se le imprime a la Educción superior y a la realidad que atraviesan hoy las Universidades Públicas constituye una sentencia lapidaria para la educación superior pública, de manera que se hace necesario precisar la situación de las Universidades Públicas hoy, y detallar el problema estructural que subsiste y se profundiza a pasos agigantados. Posteriormente detallaré la otra cara de la misma moneda, a saber, la financiación a la demanda.
1.1. El marchitamiento de la Universidad Pública. Crónica de una muerte anunciada.
La Ley 30 de 1992 estableció en sus artículos 86 y 87, cómo estarían constituidos los recursos de las Universidades Públicas, la formula resultó sencilla y el articulo 86 aseguró que los recursos provistos en las bases presupuestales de cada universidad por lo menos se mantendrían constantes, a partir de un ajuste anual sobre la base de por lo menos el Índice de Precios al Consumidor IPC, mientras que el artículo 87 se encargó de asignar recursos adicionales que no irían a las bases presupuestales de las Universidades Públicas y que se estimarían en base al crecimiento del Producto Interno Bruto PIB. Además de los recursos provenientes del Estado –bien sea del Gobierno Central o de los entes territoriales- las Universidades podrían obtener recursos propios sobre la base de extensión, investigación, matriculas y demás.
No obstante desde su expedición, la Ley 30 dejó enormes vacíos por resolver, a saber: a) planteó un piso mínimo en términos de la asignación presupuestal supremamente bajo, pues un ajuste sobre la base del IPC implicaba, cuanto mucho, el mantenimiento en pesos constantes de la base presupuestal de las Universidades Públicas, hecho que se hace más gravoso si se tiene en cuenta que el IPC no da cuenta del costo real de la Educación Superior, fenómeno que condujo a que aumentaran los costos y se mantuviesen o redujeran los recursos b) ésta situación agravada con la intención manifiesta del Gobierno Nacional por marchitar las Universidades Públicas, produjo una perversión de las funciones misionales de las Universidades Públicas, hecho que profundizó la crisis en términos de autonomía y democracia al interior de las universidades . Estos efectos han tenido un desarrollo desigual en cada una de las 32 Universidades Públicas del Sistema Universitario Estatal SUE, no obstante la tendencia es la misma para todas.
A. La fórmula del IPC.
Al plantearse el Índice de Precios al Consumidor como criterio mínimo de asignación presupuestal, la Ley estableció un piso que dicho sea de paso fue el más bajo que se hubiese podido establecer.
La situación de las Universidades Públicas cambió de manera dramática desde 1992 hasta hoy. La expedición de los decretos 1444 de 1992 y 1277 de 2002, generaron un efecto sobre la nomina de las Universidades, que para el caso de la Universidad Nacional implicó un costo adicional en promedio de 3,8% en su nomina, con tendencia al aumento por cuenta del aumento de la producción docente, de manera que el costo adicional en la Universidad Nacional para el año 2008 por cuenta del gasto adicional en nomina había llegado a cerca de ciento cincuenta mil millones de pesos. Éste aumento en los costos de la Educación Superior nunca lo contempló la Ley 30, pues dejó el asunto de los costos venideros como un asunto discrecional del Gobierno Nacional, pues éste podía –si tenía voluntad política- asignar más recursos a la base presupuestal, hecho que no sucedió.
El crecimiento de los costos de nomina fue solamente un aditamento en la carrera vertiginosa por aumentar los costos de la Educación Superior y de congelar los recursos provenientes del Estado, pues con la Revolución Educativa aumentó la presión por parte del Gobierno Nacional para que las Universidades aumentaran su cobertura sobre la base de los mismos recursos, es decir, la política de hacer más con cada vez menos se profundizó, prueba de ello fue el Artículo 84 del Plan Nacional de Desarrollo 2003 – 2006, que señalaba:
“A partir de la vigencia de la presente ley, se concertará y acordará con los Rectores de las Universidades Públicas, Nacionales y Territoriales los criterios y el procedimiento de una redistribución, basada en indicadores de gestión, de un porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podrá exceder el doce por ciento (12%). El porcentaje restante se distribuirá conservando el esquema vigente”[2]
Finalmente la corte constitucional declaró éste artículo inexequible por considerar que violaba la autonomía Universitaria[3]. No obstante la carrera por el aumento de cobertura ya había comenzado por efecto de la presión del Gobierno Nacional hacia el SUE, hecho evidente entre 2003 y 2009, lapso durante el cual los estudiantes matriculados en el SUE pasaron de aproximadamente 200.000 a 494.937, y los programas de pregrado pasaron de 1.233 a 3.173, mientras posgrado pasó de 777 programas a cerca de 1.000, en resumen, en seis años las Universidades Públicas hicieron un aumento de cobertura cercano al 150%, y en lo referente a investigación el SUE desarrolló el 75% de la Investigación del país[4].
Indiscutiblemente durante el Gobierno Uribe el panorama financiero se hizo cada vez más difícil para las Universidades Públicas, el aumento desproporcionado de cobertura condujo a un deterioro en programas de bienestar y de programas académicos, mientras concentró los esfuerzos de las Universidades en la Extensión empresarial dejando de lado la extensión solidaria. El Gobierno quiso adecuar el sistema educativo a las necesidades del mercado laboral y al papel que juega Colombia en la Globalización como productor y exportador de materias primas, potenciando el desarrollo de agrocombustibles -entre otros- y lo logró parcialmente. La literatura oficial sobre éste aspecto es abundante, desde el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” hasta las Memorias de la Revolución Educativa[5] dan cuenta de ello, no obstante en la práctica podemos citar dos hechos que son fieles al propósito de ésta política, en primer lugar el Plan Global de Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia 2010 - 2012, que se fundamenta sobre la base de un análisis estratégico que señala:
“Cuenta el país con una ubicación estratégica y una alta biodiversidad, variedad de pisos térmicos, una gran dotación de suelos productivos, ciclos climáticos continuos, diversidad de ecosistemas e importantes recursos marítimos, energéticos, mineros y genéticos, generando un alto potencial de desarrollo en las áreas de biotecnología, biocombustibles e innovaciones agrícolas y pecuarias, entre otras. Al margen de estas potencialidades, existen múltiples riesgos de tipo ambiental derivados de los fenómenos naturales, la contaminación, el calentamiento global y una deficiencia en la planeación territorial y en la elaboración de planes de mitigación y prevención de riesgos y desastres naturales”[6]
Finalmente sobre el punto de la adecuación paulatina que ha venido sufriendo la educación superior hacia un modelo agro exportador -que por lo demás privilegia el latifundio y castiga al pequeño y mediano propietario-, cabe señalar los esfuerzos del Gobierno saliente por fortalecer la relación Universidad-empresa en un país en donde el sector productivo no tiene mucho interés en la investigación, investigación que como ya se demostró proviene en su mayoría del sector universitario. Los esfuerzos por ligar la formación postsecundaria a los intereses del mercado se vieron materializados en la creación de ocho comités a lo largo del país que fortalecen la relación Universidad-empresa sobre la base de las necesidades regionales del sector productivo, concentrados sobre todo en el sector agropecuario y ganadero.[7]
B. La extinción de la voluntad política y la universidad pública
Mientras los recursos para las Universidades Públicas se mantenían constantes, los recursos del ICETEX aumentaban exponencialmente, los recursos anuales entregados por usuario crecieron a un ritmo de 268%, pues el valor de los prestamos en 2002 fue de 154.272 millones de pesos y pasó a 652.352 pesos para 2010[8], castigando de manera indirecta a las Universidades públicas y demostrando la falta de voluntad política del Gobierno Nacional para apoyar el trabajo de las Universidades Públicas en donde la tazas de deserción es menor que en las privadas (45,3 y 53,1 respectivamente), por cuenta de los programas de bienestar -cada vez más deteriorados- y por cuenta del bajo costo de las matriculas, matriculas que en Universidades como la de Atlántico son cada vez más un lejano recuerdo. De manera que se configura una actitud perversa que castiga a las Universidades Públicas por no hacer más con menos y que no reconoce los avances y esfuerzos de las Universidades Públicas cuando estas logran las metas que pone el Gobierno.
Aunado a lo anterior el Gobierno Nacional ha incumplido sistemáticamente con el aporte que debe hacer a las Universidades Públicas, por concepto del artículo 86 de la Ley 30 y por concepto de otras deudas, para señalar algunas de las deudas del Gobierno Nacional con el SUE en el momento en que ésta ponencia se escribe, cito algunas de las deudas que mediante carta dirigida a los Ministros de Hacienda Juan Carlos Echeverry, y de Educación María Fernanda Campo, referencia el presidente del SUE Danilo Vivas, a saber: i) La mitad del ajuste del IPC del año 2009 ii) 70.000 millones de pesos correspondientes a 20.000 cupos nuevos pactados con el MEN iii) 42.835 millones de pesos por concepto de devolución del 2% que antes aportaban las Universidades al ICFES, entre otras.
1.2. El compromiso social de las Universidades Colombianas
Hemos visto como por vía de la constricción financiera las Universidades públicas han venido fortaleciendo aquellas actividades que les generan mayores ingresos, por ejemplo la Universidad Nacional aumentó sus programas de posgrado entre 2004 y agosto de 2009 de 238 a 323 programas, lo cual representa un aumento de 3.794 estudiantes en el 2.006 a 6.067 estudiantes en el 2009, es decir, un crecimiento del 17% como promedio anual, hecho que resulta sintomático en el espectro del SUE, por cuanto deja claro que si la Universidad Pública más grande del país está al borde de la quiebra seguramente el panorama para el resto de Universidades Públicas es más desolador y puede resumirse en las palabras pronunciadas por la Vicerrectora General de la Universidad Nacional recogidas por la revista Cambio, quien afirmó que “Si las cosas siguen así, en 2011 la universidad será inviable y empezarían a cerrarse programas”.[9]
En las Universidades Privadas la discusión respecto al acceso no se da en términos de financiación estatal, sino en términos del costo de la matricula y de los costos de sostenimiento de los estudiantes, esta discusión siempre ha estado atravesada por la autonomía y el compromiso social de la Universidad Privada. Pues con frecuencia la Universidad Privada alude a la autonomía universitaria para excederse en el aumento de matriculas evadiendo el debate integral sobre autonomía, desconociendo la discusión acerca de la democracia y del compromiso social de la Universidad privada en el quinto país más inequitativo del mundo. Es claro que el abuso por parte de las Universidades Privadas sobre el cobro de las matriculas es consecuencia del marchitamiento de la Universidad Pública, pues un estudiante de bajos recursos de haber tenido la oportunidad de ingresar a una universidad Pública no habría optado por engrosar la lista de deudores del Icetex u otra entidad crediticia, ya para 2009 cerca del 80% de los créditos Acces estaban destinados a estudiantes de universidades privadas.
[1] TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS, Capitulo 11, Articulo 11.2:1 Comercio Transfronterizo, texto aprobado por el Congreso de la República de Colombia el 14 de junio de 2007.
[2] Ley 812 de 2003, Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003 – 2006 Hacia un Estado Comunitario.
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-926 de 2005
[4] Cifras de Gerencia Nacional Financiera y Administrativa de la Universidad Nacional de Colombia
[7] Claves para el debate Público, op. cit. p 19.
[8] VÉLEZ, Op. cit., pp. 241 - 242
Foto: Matador
